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Con cada nuevo gobierno revive una figura jurídica legislativa: el pedido de facultades legislativas. El Ejecutivo llega al poder y descubre —con aparente sorpresa— que gobernar requiere leyes, entonces le pide al Congreso que le preste el lápiz por un tiempo. El Congreso delibera, negocia, condiciona, y finalmente —casi siempre— presta el lápiz.
En el caso actual, se suman necesidades e intereses públicos relacionados con seguridad ciudadana y medidas de prevención. Lo curioso es que este ritual jurídico, tan peruano en su forma, tiene raíces antiguas como la propia democracia representativa.
La delegación legislativa nació de una necesidad práctica que los padres del constitucionalismo moderno no anticiparon del todo: los parlamentos son lentos y el mundo es rápido. Las constituciones europeas de posguerra fueron las primeras en reconocerlo expresamente —la italiana de 1947, la alemana de 1949, la francesa de 1958, la española de 1978— y América Latina las siguió con distintos matices. En el Perú, desde su introducción en 1979, la delegación de facultades legislativas al Ejecutivo ha sido utilizada en todos los períodos de gobierno, desde el segundo período del presidente Fernando Belaunde (1980-1985) en adelante.
El espíritu es simple y razonable: la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo tiene razón de ser en la complejidad de la vida moderna, en el necesario cuidado de aspectos técnicos y en la rapidez con la que se requieren las normas. El Congreso, por su propia naturaleza deliberativa, no siempre puede legislar a la velocidad que exigen los retos de la gestión pública. La delegación es, en ese sentido, una válvula de eficiencia dentro de un sistema que, de otro modo, se asfixiaría en sus propios procedimientos.
En el Perú tenemos una regulación precisa para ella. El artículo 104 de la Constitución Política del Perú establece que el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecido en la ley autoritativa. El presidente de la República, además, tiene la obligación de dar cuenta al Congreso de cada decreto legislativo que emita. Se trata, por tanto, de facultades precisas, referidas a temas exactos, con plazo para ejercer y sujetas a informe posterior.
Hay materias indelegables, cual reforma constitucional, aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, leyes autoritativas de delegación de facultades del Poder Ejecutivo, ley de presupuesto y ley de la Cuenta General de la República. Y con razón: no todo puede ni debe legislarse desde el Ejecutivo.
Nuestro Tribunal Constitucional ha sido claro: si una ley autoritativa delega una materia permitida por la Constitución y el decreto legislativo se excede en dicha materia, se configurará un supuesto de inconstitucionalidad.
Antes de analizar el pedido actual, conviene tener presente un dato relevante: varios gobiernos han venido delegando facultades sobre las mismas materias (crimen organizado, seguridad ciudadana), con fórmulas casi idénticas, sin poder resolver problemas, por lo que deberíamos cambiar la fórmula para tener un resultado diferente.
Vale la pena recordar la célebre novela El Gatopardo de Giuseppe Tomasi di Lampedusa (1958): “para que todo siga igual, es necesario que todo cambie”. Pero, ¿cómo es eso? Pues, los decretos legislativos cambiaron de número, pero los problemas permanecieron. Es decir, las normas son las herramienta para el cambio, no la solución al problema. Lo que importa es qué se hace con ellas.
El pedido actual contempla 66 solicitudes y 120 días para ejercer las facultades delegadas. El bloque más urgente y, al mismo tiempo, el más delicado es el de seguridad ciudadana. El bloque más extenso concentra cambios en materia penal, policial, penitenciaria, migratoria y procesal penal, así como en ejecución penal, seguridad ciudadana y orden interno. En el frente penitenciario, el Ejecutivo plantea reformar el sistema nacional penitenciario con el objetivo de reforzar la seguridad interna y los procesos de reinserción social, incluyendo la participación temporal de las Fuerzas Armadas en apoyo operativo a los establecimientos de reclusión.
El pedido también contempla la simplificación administrativa, la modernización del Estado y el fortalecimiento de las mype, que son el motor real de la economía peruana y que han sobrevivido décadas de informalidad no por gracia del Estado, sino a pesar de él.
Tener el lápiz prestado debe apreciar las tres condiciones que el Tribunal Constitucional ha precisado: (i) respetar estrictamente la materia delegada, (ii) no exceder el plazo autorizado, y (iii) dar cuenta al Congreso de su ejercicio.
Tenemos un gobierno que pide herramientas para trabajar. Es una buena señal porque evidencia que quiere cambiar las cosas. La delegación de facultades al Poder Ejecutivo para legislar permite evidenciar la colaboración entre entidades que —cuando funciona bien— es la que permite que un Estado responda con agilidad a sus ciudadanos sin sacrificar el equilibrio institucional.
El Congreso tiene la responsabilidad de analizar cada pedido, aprobar lo que sirva, condicionar lo que necesite ajuste y rechazar lo que no corresponda (difícil y no imposible). Por otro lado, el Ejecutivo tiene la responsabilidad de usar cada decreto legislativo que se le autorice con seriedad.
¡Llevamos demasiados años esperando que alguien haga las cosas bien! El lápiz está sobre la mesa y hay que escribir algo que valga la pena leer.